Den nødvendige betingelse for forvaltningsopgavens løsning er penger og atter penger. Før vi går over til å omtale statsforvaltningens formål, må vi derfor skaffe oss en oversikt over den norske stats inntekter og utgifter.
Statens virkelige (regnskapsførte) inntekt og utgift erfares av statsregnskapet, den antatte inntekt og den av Stortinget bevilgede utgift finnes i statsbudgettet. I begge disse opføres fra 1880 av statens inntekter og utgifter gjennemgående brutto: inntektene uten fradrag av opkrevnings- og andre omkostninger, idet disse opføres på utgiftssiden, og utgiftene uten fradrag av de inntekter som vedkommende forvaltningsgren kaster av sig, da disse opføres på inntektssiden.
Såvel inntekter som utgifter er dels ordinære, dels ekstraordinære. De ordinære utgifter utgjør statens normale forbruk, og kommer igjen år efter år; de bør derfor dekkes av statens almindelige faste inntekter (skattene). De ekstraordinære utgifter er derimot engangsutgifter, som ikke kommer igjen, såsom anlegg av veier, jernbaner, havner, telegraf og telefon, kraftstasjoner o. lign. Til disse utgifter kan det forsvares å anvende lånemidler, som forrentes og avdrages av de kommende slekter, som høster nytten av dem. Dette kan også forsvares av den grunn at disse utgifter er driftsutgifter til bedrifter, som gir staten inntekt og undertiden overskudd. Statens regjeringsutgifter er derimot ikke direkte produktive; de bør derfor alltid dekkes av de ordinære inntekter.
Fra 1815—1915 har den norske stats ordinære utgifter steget fra 4 mill. kroner til 118 mill. kroner og fra kr. 4,50 til kr. 47,20 pr. innbygger. Efter det bevilgede budgett for 1919—20 skulde de ordinære statsutgifter utgjøre 392,4 mill. kroner eller 150 kroner pr. innbygger. Utgiftenes enorme vekst 50i krigsårene må imidlertid sees i lyset av pengenes synkende verdi, som var begynt allerede før verdenskrigen. Sammenlignet med 1900—1905 var kronens kjøpeevne i 1919 sunket til omtrent 30 øre eller mindre enn en tredjedel av dens verdi før krigen. Utgiftsbudgettet i 1919—20 har således omtrent samme verdi som budgettet i 1915. For 1925—26 utgjorde det ordinære utgiftsbudgett vel 373,8 mill. kroner.
Også de ekstraordinære statsutgifter har steget enormt under verdenskrigen. De utgjorde i 1913—14 17 827 806 kroner, men i 1919—20 var de anslått til 334 107 257 kroner. Denne stigning har bl. a. sin grunn deri at man på dette budgett har opført de inntekter og utgifter, som henger sammen med landets proviantering og dyrtiden. Den største inntektspost er således krigskonjunkturskatten på 236 mill. kroner og de største utgiftsposter er dyrtidsforanstaltninger til et samlet beløp av 188 mill. kroner. 1925—26 er det ekstraordinære budgett kommet ned i vel 64,7 mill. kroner.
Et statsbudgett bør i regelen gi overskudd; men blir overskuddet for stort, viser det at skattebyrden er tyngre enn nødvendig og det frister til sløseri med offentlige midler. Siden 1890 har det ordinære budgett alltid gitt overskudd, undtagen i de 4 år fra 1902—6. Det største overskudd gav budgettåret 1916—17, nemlig 125 974 600 kroner. Statsregnskapet for 1925—26 er opgjort med et underskudd på 53 242 000 kroner.
De ordinære statsinntekter faller i tre hovedgrupper, nemlig bedriftsinntekter, skatter og gebyrer.
Bedriftsinntektene er inntekter av statens jord- og skogeiendommer, dens industri og handel og dens trafikkmidler. Under middelalderens naturalhusholdning var både stat og kirke nødt til å legge sig efter meget jordegods, dels for å sikre sig jordbrukets produkter til sine husholdninger og dels for å skaffe sig inntekt av penger eller varer gjennem bortleie av jordegodser. Da pengehusholdningen i det 17de århundre mere og mere avløste naturalhusholdningen, begynte staten å realisere sitt jordegods og denne bevegelse fortsatte langt ned i forrige århundre. Den liberale retning i socialøkonomien gav bevegelsen et nytt fremstøt og bidrog til å overføre omtrent alt offentlig jordegods i Norge til selveiende bønder. Kun i Finnmark eier staten nu større arealer av jorden. Derhos eier den adskillig skog, dog ikke mere enn 14 °/o (ca. 9 000 km.²) av Norges samlede skogareal (69 000 km.²) og mindre enn noget annet land i Europa. Herav ligger det allermeste i Nord-Norge og Trøndelagen og er også av den grunn mindre verdifull enn de private skogarealer. I dette århundre har statsskogene gjennemsnittlig innbragt ¹/₂ mill. kroner årlig og pr. ha. har inntekten variert fra 25—50 øre, mens Preussen i 1913 hadde en skoginntekt av 24 kroner og Würtemberg endog av 60 kroner pr. ha. — Av industrielle bedrifter har staten bortsett fra sine militære og jernbaneverksteder, vesentlig Kongsberg sølvverk, som i de senere år har gitt mellem 2 og 300 000 kroner i overskudd, (1925—26: 138 500.) — Egentlig handel har staten ikke drevet før under verdenskrigen, og da som 51en nødsforanstaltning. Nu har den monopolisert korn- og vinhandelen. Den har betydelige inntekter av Norges Bank (ca. 1,5 mill. kroner), og av sin utmyntning av skillemynt. Denne inntekt som i 1913—14 nådde op i vel ¹/₂ mill. kroner er i 1915—16 steget til ca. 1,4 mill. kroner og i 1925—26 til 5 081 800 kroner. — Av trafikkmidlene har postvesenet i årene 1912—17 hatt et gjennemsnittlig overskudd på ¹/₂—1 mill. kroner, hvortil kommer portofriheten for stat og kommuner, som vel også utgjør 1 mill. kroner. I 1925—26 hadde postvesenet et overskudd på over 2,8 mill. kroner. Telegraf og telefon har i de samme år gitt et overskudd av over 2,8 mill. kroner. Jernbanene har i årene 1910—17 gitt nominelle overskudd på mellem 5,4 og 7,4 mill. kroner, men dette dekker kun halvparten av renteutgiftene for de i banene nedlagte lånemidler. Resten av disse utgifter må betales an statsskattene. Statens forretninger — medregnet Kongsberg sølvverk og myntinnretningen — hadde i budgetterminen 1925—26 et overskudd på 20,87 mill. kroner og Kirkedepartementets fonds et overskudd på 1 034 300 kroner.
Skattene er i nyere tider statens viktigste inntektskilde. De viktigste skatter er inntekts- og formuesskatten og forbruksskattene (toll-, malt- og brennevinsavgifter m. m.). De første er direkte og progressive, d. e. de stiger procentvis med inntektens og formuens størrelse. De siste er indirekte, d. e. de betales direkte av importør eller producent, som velter skatten over på forbrukerne. Disse skatter er lette å innkreve, fordi de betales i småbeløp, fordelt på det hele år. De utgjør derfor under normale forhold statens største skatteinntekt. I 1912—13 hadde således staten en forbruksskatteinntekt av 62 mill. kroner og i 1920—21 av 107,2 mill. kroner. Inntekts- og formuesskatten beløp sig i 1912—13 til 12,4 i 1915—16 til 50 mill. kroner og i 1920—21 195,6 mill. kroner. I 1925—26 utgjorde «skatter og avgifter» 332,08 mill. kroner.
Gebyr er betaling for en handling av en offentlig tjenestemann eller institusjon. De kalles i statsregnskapet «sportler og gebyrer» og utgjorde i 1912—13 1,2 mill. kroner og i 1925—26 6,68 mill. kroner.
2. Forvaltningsformålenes utvikling.
Den norske stat begynte i 1814 sin selvstendighets løpebane med et ødelagt pengevesen og en uforholdsmessig stor statsgjeld. Den siste blev stiftet for å bringe pengevesenet i orden og betale Norges andel av den felles statsgjeld fra foreningtiden med Danmark. På hårde vilkår blev der efterhånden optatt statslån, til statsgjelden kom op i over 25¹/₂ mill. kr. Men ved utgangen av 1847 var den bragt ned til 7¹/₄ mill. kr., hvorav 6,35 mill. var avdragsfri. Kursen på Norges Banks 52pengesedler, som i juli 1822 var så lav at der måtte gis 220 spd. i sedler for 100 spd. i sølv, steg efterhånden og nådde i 1841 pari; endelig i 1842 kunde banken forpliktes å innløse sedlene for deres pålydende beløp. Dermed var pengevesenet bragt i orden.
Disse resultater var opnådd ved en til det yderste gjennemført sparsommelighet i statshusholdningen og ved store økonomiske ofre fra nasjonens side. Statsinntektene som i 1816—18 dreiet sig om 5,75 mill. kr. årlig, var i 40-årene steget til ca. 11 mill. kr., hvorav tollen utgjorde 7,95 mill. kr. årlig. Statsutgiftene utgjorde i 40-årene 10,4 mill. kr. årlig. Derav 4075 000 kr. til forsvarsvesenet, 3825 000 kr. kongehus, Storting, civiladministrasjon, justis- og politivesen, 850 000 til statsgjeldens forretning og avdragning, 300 000 til pensjoner og 225 000 til utenrikske anliggender. Altså næsten 9,3 mill. kr. av statsutgiftene gikk til makts- og rettsformål, og kun 1,3 til kultur- og velferdsformål som undervisningsvesenet, sundhedsvesenet, næringsveienes fremme, kommunikasjonsvesenet og deslike, som nu tar brorparten av statsutgiftene. Men fedrene var nødt til å holde kultur- og velferdsbudgettet nede på det lave nivå, hvis budgettet overhodet skulde balansere. Og dertil kom at folkets krav til statens hjelp hverken var så omfangsrike eller så pågående som de senere er blitt.
Men med statsinntektenes stigning kom også kravene. Da statsbudgettene inntil 1879 var nettobudgetter, vil en direkte sammenligning med de foran anførte budgettall være villedende Men om statsinntektenes virkelige stigning får vi et godt begrep når vi ser at de i finansåret 1850 utgjorde 12 434 400 kr. netto og i 1900—01 57 773 842 kr. netto. Inntektene er således 4¹/₂ ganger større i det siste enn i det første år. Selv om retts- og maktopgavenes løsning nu krever adskillig større summer enn i 40-årene, så blir det dog meget mere tilovers for kultur- og velferdsformålene enn i det 19de århundres første halvdel. I stadig stigende målestokk har da også den norske stat tatt sig av 53disse opgavers løsning; først av velferdskravene, dernæst av de høire åndelige kulturkrav.
Kommunikasjonsvesenet kom først på dagsordenen. Før 1850 var kommunikasjonsvesenet for såvidt et statsanliggende som statens lover allerede fra middelalderen av hadde gitt regler og påbud om veiers og broers bygning og vedlikehold, om skyss og gjestgiveri, om havne-, ringe-, fyrvesen og lign. Og statens embedsmenn hadde den opgave å påse disse lover overholdt. Men før 1851 hadde staten ingen utgift til veivesenet. Det var en kommunesak og vesentlig en byrde på landbruket («matrikelen»). Veiloven av 15de september 1851 danner vendepunktet, idet den gjorde bygning av «hovedveier» til en statsopgave, og skyssloven av 17de juni 1869 overførte utgiftene til skyssvesenet fra kommunene til staten. I 1851 begynte jernbanebygningen. Det første anlegg «Hovedbanen» mellem Oslo og Eidsvoll, byggedes visstnok av et aksjeselskap, men staten ydet betydelige bidrag, og de senere «statsbaner» er alle bygget for statens regning med bidrag fra de interesserte distrikter. Ennvidere har staten tatt sig stedse ivrigere av havnevesenet, fyrvesenet, vassdragsvesenet og den private dampskibsfart.
I 1920—21 utgjorde de ordinære statsutgifter til kommunikasjonsvesenet ialt omtrent 229,2 mill. kr. Inntektene androg til henimot 108 mill. kr. Ekstraordinært blev anvendt vel 36,6 mill. kr. til jernbaneanlegg, 10 mill. til telegrafvesenet og 12,8 mill. til elektrisitetsvesenets utvikling.
Næringsveienes fremme og regulering er et meget gammelt statsanliggende; ti derpå beror folkets skatteevne, og dermed statskassens inntekter. Enevoldskongene ofret endogså penger på utviklingen av næringsveier som det private initiativ ikke vilde slå inn på, f. eks. bergverksdrift, fabrikkdrift og rydning. De oprettet også et regjeringskollegium til disse formåls fremme; det het «landets økonomi- og kommercekollegium». Næringslivets fremme var visselig også en hjertesak for de norske statsmenn efter 541814, men først efter 1851 blev den norske stat istand til å ofre større summer i dette store øiemed.
Siden har den oprettet en rekke institusjoner og fond til fremme av landets hovednæringsveier, således Hypotekbanken, av hvis grunnfond på 32 mill. kroner ialt 21,11 mill. er statstilskudd; Den norske Arbeiderbruk og Boligbank med et grunnfond av statsmidler på 7,2 mill. og Den norske Stats Småbruk- og Boligbank (grunnfond f. t. 12 mill. kr.), som til en lav rente låner ubemidlede småbrukere og arbeidere penger til å kjøpe sig jord og bygge sig våningshuser; fremdeles Jorddyrkningsfondet (5,7 mill. kroner) og Havfiskefondene (3,7 mill. kroner). Staten har ydet store tilskudd til «Selskapet for Norges Vel», som fra sin stiftelse (1809) har virket overordentlig meget til jordbrukets og fedriftens opkomst, og likeså til «fiskeriselskapene». I de senere år er der oprettet et statslønnet fiskeristyre (i Bergen), et oplysningskontor for næringsveiene (i Oslo), et landbruksdepartement og et handelsdepartement. Statsregnskapet for 1913—14 utviser en nettoutgift av 2¹/₂ mill. kroner til jordbruket og dets binæringer, og av ca. ¹/₂ mill. kroner til fiskerienes fremme. I 1920—21 er utgiftene til landbruksvesenet over 9,2 mill. kroner og til saltvannsfiskeriene over 2 mill. kroner.
Undervisningsvesenet var i middelalderen kirkens sak, og efter reformasjonen da staten tok det i sin hånd, oprettholdtes katedralskolene omtrent utelukkende ved hjelp av det til dem henlagte kirkegods, og derfra stammer også deres nuværende formuer. Da Universitetet blev stiftet i 1811, var det meningen at også det skulde bestå ved de til det henlagte kapitaler og inntekter, uten noget årlig statstilskudd. Universitetet har dog stadig fått tilskudd av statskassen, og er derved satt istand til å gi alle studenter fri undervisning, hvilket ikke er almindelig i andre land. I det hele har staten lenge ofret penger på det høiere skolevesen. Folkeskolen («almuskolen») blev i 1739 påbudt oprettet, men dens utgifter blev det kommunenes sak å utrede. Efter 1814 fikk den tilskudd av «Oplysningsvesenets Fond», men det er navnlig efter skolelovene av 1860 og 1889 at staten for alvor har tatt sig av folkeskolen, hvis hovedutgift dog fremdeles faller på kommunene. Folkeskolens lærerstand utdannes fritt på statens lærerskoler.
Folkeskoleloven av 1889 og loven om høiere almenskoler av 1896 har organisert vårt skolevesen således: 551. I folkeskolen får barn mellem 7 og 14 år «den almendannelse som bør være felles for alle samfundets medlemmer.»
2. Middelskolen er en barneskole som i tilslutning til folkeskolen gir elevene en avsluttet videregående almendannelse, avpasset efter barnealderens mottagelighet.
3. Gymnasiet er en ungdomsskole som fører frem til en avsluttet høiere almendannelse, som tillike kan tjene som grunnlag for videnskapelige studier. Den er 3-årig, når det bygger på middelskolen, og 4-årig for de såkalte landsgymnasier, som bygger på landsfolkeskolen og en halvårlig fortsettelsesskole.
Det er alle disse skolers formål å medvirke til elevenes kristelige og sedelige opdragelse.
Dessuten har staten oprettet lavere og høiere fagskoler, som krigsskolene, landbrukshøiskolen på Ås, den Tekniske høiskole i Trondhjem og veterinærhøiskolen i Oslo. Staten yder derhos store bidrag til private folkehøiskoler og til kristelige ungdomsskoler og lærerskoler, hvis virksomhet den kontrollerer.
Ved siden av disse på normale mennesker beregnede skoler har staten ved lover av 1881 og 1892 organisert abnormskoler for døve, blinde og åndssvake og ved lov av 1896 skolehjem og tvangsskoler for forsømte barn. Dette siste er et ledd i statens kamp mot forbryderondet, og loven om forsømte barns behandling er skapt av vår nye straffelovs far, riksadvokat Bernhard Getz. I 1919 er dette system ført videre på den måte, at unge forbrydere kan undgå straff, når de frivillig stiller sig inn under tilsyn av en forsorgs- eller lærehjem- og verneforening.
Under denne stadig rikere og allsidigere statsvirksomhet på skolens område er selvsagt undervisningsbudgettet steget. I 1913—14 ydedes 8 300 000 kr. til folkeskolen, 434 000 kr. til abnormskolene, ca. 1 029 000 til de høiere skoler og 925 000 kr. til Universitetet. Til forskjellige videnskapelige, litterære og kunstneriske formål medgikk samme år 540 000 mot 95 971 i 1880—81. I 1920—21 var utgiftene til folkeskolen 30 mill., til abnormskolene 4,4, til de 56høiere skoler 5,4, til Universitetet 3,6 til den Tekniske høiskole 1,5, til videnskapelige og kunstneriske formål henimot 0,9 mill. kr.
Sundhetsvesenets budgett har likeledes vært i stadig stigning og navnlig sinnsykebudgettet, idet staten ikke blott siden sinnsykeloven av 1848 utkom har oprettet kostbare sinnsykeasyler i alle rikets bispedømmer, men fra 1891 også overtatt ²/₅ av utgiftene til fattige sinnsykes pleie. I Oslo har staten oprettet et rikshospital, i Bergen et spedalskhospital o. s. v. I det hele utgjorde statens utgifter til sundhetsvesenet i 1920—21 over 23 mill. kr. I denne sammenheng kan også nevnes fabrikktilsynet og arbeiderforsikringen, som i 1913—14 krevet ialt vel 2 170 000 kr. I 1920—21 krevde fabrikktilsynet 417 875 kr. og arbeiderforsikring og arbeidsformidlingen 14 378 233 kr.
Av de gamle statsformål har også strafferettspleien («juryvesenet») og fengselsvesenet i de senere og seneste år medført stigende utgifter, og gjennemførelsen av vår nye straffelov av 1902 og vår nye fengselslov av 1903 har krevet nye ofre. Den største post på utgiftsbudgettet er de offentlige arbeider; dernæst kommer forsvarsvesenet som i 1913—14 krevet vel 28 mill. kr.
Statens driftsutgifter utgjorde i 1925—26 følgende beløp:
Det kongelige hus . . . . . 0,8 mill. kr.
Regjeringen og Statssekretariatet . 0,6 » »
Stortinget og Statsrevisjonen . . 3,0 » »
Høiesterett . . . . . . . . 0,4 » »
Utenriksdepartementet . . . . 4,8 » »
Kirke- og Undervisningsdep. . . 59,6 » »
Justisdepartementet . . . . . 17,4 » »
Social- » . . . . . 42,5 » »
Handels- » . . . . . 151,9 » »
Landbruks- » . . . . . 15,1 » »
Arbeids- » . . : . . 15,7 » »
Finans- og Tolldepartementet . . 126,3 » »
Forsvarsdepartementet . . . . 51,4 » »
Statsgjelden er i de senere år steget til en tidligere uanet høide. Den utgjorde i 1850 14 305 000 kr., i 1915 57421 324 000 kr., 30te juni 1920 1 229 mill. kr. og 30te juni 1925 1 731 mill. kr. I 1850 falt der på hvert individ kr. 10,21 i statsgjeld, men i 1925 kr. 628,80.