Ved en «kommune» forstår vi et distrikt av riket hvis innvånere har selvstyre i sine egne saker. En kommune er således et lokalt begrenset samfund.
Fra gammel tid var tinglaget og byen en kommune som styrte sig selv. Men under eneveldet mistet både tinglaget og byen sitt selvstyre og styrtes av den almindelige over- og underøvrighet. Fra 1740-årene begynte imidlertid enevoldskongene å gi kommunene et delvis selvstyre, idet der oprettedes skolekommisjoner og fattigkommisjoner som skulde bestyre deres skole- og fattigvesen. Men fullt selvstyre fikk kommunene først ved formannskapslovene av 14de januar 1837, som organiserte 2 slags kommuner: en lavere eller såkalt primærkommune (herreds- og bykommunen) og en høiere (amts- nu fylkeskommunen på landet). Deres nuværende forfatning hviler på de nye kommunelover av 30te september 1921 nr. 2 (for landet) og nr. 3 (for byene), samt lover av 9de juni 1922 nr. 3 og 4 (stemmerettsalderen en nedsatt til 23 år) og lov av 10de juli 1925 nr. 7 og 8 samt lov om kommunevalg av 10de juli 1925 nr. 6.
a) Herreds- og bykommunen. Hvert herred og hver by er en kommune. Til bykommunene henregnes også de ladesteder, som har eget kommunestyre. Kun Hvitsten og Holmsbu faller inn under herredsloven.
Kommunestyret på landet består av herredsstyre, formannskap og ordfører, samt borgermester, hvor dette besluttes, og i byene av bystyre, formannskap, ordfører og borgermester, hvor ikke anderledes er bestemt. Herredsstyrets medlemstall bestemmes av fylkestinget og varierer mellem 12 og 48. Hvor innbyggerantallet overstiger 25 000, kan det forhøies til
5860. Bystyrets medlemstall varierer mellem 20 og 84 efter innbyggertallet. Herreds- og bystyret velger innen sin midte formannskap med varamenn. Det utgjør 1/4 av herreds- eller bystyret. Når et herred er delt i flere sogn, utgjør hvert sogn en sognekommune. Herredsstyret velges da sognevis og representantene for hvert sogn utgjør sognestyret, hvis formenn velges sognevis og utgjør 1/4 av sognestyret. De av sognene valgte formenn utgjør herredets formannskap. Dets medlemstall kan efter søknad fra herredsstyret forminskes eller forhøies, når særlige grunner tilsier det.
Det samlede by- og herredsstyre velger blandt formennene ordfører og varaordfører, på landet for 3 år og i byene for 1 år. Med 2/3 flertall av de møtende kan det bestemmes at ordføreren velges fritt blandt kommunestyrets medlemmer. Han er medlem av formannskapet, selv om han velges utenfor formennene. Ordføreren er kommunens rettslige representant utad og leder av kommune- og sognestyrets møter og forhandlinger. Hvor borgermester er ansatt, fører han det nærmeste tilsyn med kommunens penge- og regnskapsvesen og utarbeider forslag til budgett.
By- og herredsstyret har den bevilgende og beskattende myndighet. På landet er herreds- og sognestyret de viktigste organer for kommunens selvstyre, mens formannskapet spiller en mere beskjeden rolle. I byene må alle saker, som skal avgjøres i bystyret, forberedes av formannskapet, som derfor avgjør en masse saker på egen hånd. Både i by og i herred må formannskapet fremlegge budgettforslag for det samlede kommunestyre.
Kommunestyret velges av kommunens stemmeberettigede innvånere. I kommunen har både menn og kvinner almindelig stemmerett efter grl.s § 50 (se foran side 22) når de fyller 23 år og har hatt fast bopel i kommunen i de to siste år for valget.
Kommunevalg foregår hvert 3dje år i oktober måned på landet og i desember måned i byene. Valget foregår efter forholdsvalgsystemet, hvis flere lister innleveres og blir godkjent. 59Hvis ingen eller bare en liste innleveres blir valget flertallsvalg. Der opstilles offisielle for valgstyret anmeldte partilister, utfylt i tydelig rekkefølge med så mange forskjellige eller inntil 2 ganger gjentatte navn, som der skal velges representanter. Forslaget kan dessuten i fortsatt rekkefølge utfylles med optil 10 personnavn. Den må være egenhendig underskrevet av minst 10 stemmeberettigede. Det må ikke ha kandidat eller forslagsstiller felles med nogen annen liste. Endelig må den ha underskrift, som angir det parti eller den gruppe som den går ut fra. Den enkelte velger kan til stemmeseddel enten benytte en offisiel liste eller han kan stemme på personer som ikke er opført på nogen offisiel liste («vill» stemmeseddel) eller benytte en blandingsliste. På sin stemmeseddel kan velgeren gjenta navnene én gang mere enn det er skjedd på de offisielle lister, men navn som ikke er gjentatt på disse, og navn som ikke står på nogen offisiel liste, kan velgeren gjenta én eller to ganger.
Ved siden av det egentlige kommunestyre har hver kommune en rekke fagstyrer og fagkommisjoner, hvis medlemmer dels opnevnes nv kommunestyret, dels av øvrigheten, dels er visse embedsmenn og kommunale ombudsmenn selvskrevne medlemmer av dem. Disse er skolestyre, fattigstyre, helseråd (sundhetskomisjon), ligningsnevnd, overformynderi og vergeråd som bestemmer om førsømte barns bortsettelse til fremmede, i barnehjem og skolehjem. Hvert sogn har sitt menighetsråd, hver skolekrets sitt skoletilsynsutvalg, og i hver by danner folkeskolens lærere og lærerinner et skoleråd. Alle disse «styrer» har å vareta sine forvaltningsgreners interesser, men de har ingen bevilgende eller beskattende myndighet. Utenfor kommunelovene ligger bygningskommuner, kapelldistrikter og barnevernsdistrikter, som er organisert ved andre lover.
Både på land og i by kan kommunestyret overdra en del av sin myndighet til formannskapet. Derhos kan det oprette faste utvalg for kommunale formål eller for deler av den kommunale virksomhet, som ikke ved lov har fått sitt eget styre. For kommunale bedrifter, som ikke til stadighet trenger 60tilskudd av kommunekassen (f. eks. elektrisitetsverker, gassverker og bakerier), kan der oprettes eget driftsstyre eller driftsstyre og driftsråd. Reglene for deres sammensetning og valg fastsettes av vedkommende kommunestyre. Det er lovens forutsetning at rådet opnevner ialfall en del av styrets medlemmer. Kommunelovene tar ikke standpunkt til spørsmålet om funksjonærers og arbeideres innflydelse på disse kommunale bedrifters ledelse, men de åpner adgang for en sådan innflydelse, hvis denne måtte bli lovfestet.
b) Fylkeskommunen. Denne omfatter alle fylkets herreder. Dens organer er fylkestinget, fylkesutvalget og fylkesmannen.
Fylkestinget har den bevilgende og beskattende myndighet. Det består av ordførerne i fylkets herreder og trer sammen til ordinært møte én gang hvert år. Det velger formann og varaformann blandt sine egne medlemmer. Fylkesmannen, skattefogden og skoledirektøren deltar i forhandlingene uten stemmerett. Men fylkesmannen er fylkeskommunens rettslige representant, som underskriver på dens vegne og anviser dens utgifter til utbetaling av fylkeskassen.
Fylkesutvalget består av 4 medlemmer som velges av fylkestinget med fylkesmannen som formann. Valget gjelder for 4 år, men hvert annet år trer to medlemmer ut. Medlemmene kan velges også utenfor fylkestingets medlemmer og disse har rett til å delta i fylkestingets forhandlinger uten stemmerett. Det har vesentlig med skatte- og ligningsvesenet å gjøre.
Fylkesskolestyret består av 3 medlemmer som likeledes velges av fylkestinget. Det skal vareta fylkets felles skoleanliggender.
Fylkesrådet består av fylkesmannen som formann og 3 av fylkestinget for 3 år valgte medlemmer. Det utfører den ansettelses- og avskjedigelsesrett, som efter gjeldende lov tilligger fylkesmannen (tjenestemannsloven 1918 § 31).
Fylkestingets dyktigste medlemmer opnevnes til forberedende faste «komiteer», som budgettkomité, veikomité, skolekomité 61o. s. v. Sakene avgjøres i regelen ved simpelt flertall, i tilfelle av stemmelikhet gjør formannens stemme utslaget. Visse beslutninger trenger 2/3 flertall og hvis ikke sådant flertall opnåes ved sakens behandling i nytt møte, kan mindretallet kreve saken innanket for kongen, som uten videre kan stadfeste eller forkaste flertallets vedtak. Også til utgifter for mere enn 5 år trenges kongens approbasjon.
2. Formål.
Kommuneforvaltningens opgave er dobbelt: dels har den å virke for de formål som allerede i større eller mindre grad er gjenstand for statens virksomhet og dels har kommunen sine særopgaver. Til de første hører skolevesen, politi- og sundhetsvesen, i byene havnevesenet og i bygdene veivesenet: til de siste hører fattigvesenet og i byene gate-, vann- og brannvesenet m. m.
Utgiftene til disse formåls fremme har navnlig i de siste tiårsperioder vært stadig stigende. I 1884 utgjorde de for samtlige kommuner 22 826 000 kr. og i 1912 94 100 000 kr. De største utgiftsposter var skolevesenet (ca. 24 pct.), kommunekasjonsvesen og offentlige arbeider (ca. 17 pct.) og fattigvesenet (ca. 14 pct.). I 1917—18 utgjorde herredskassenes samlede utgift 92 562 360 kr., fylkeskassenes 22 391 240 kr. og bykassenes 233 775 452 kr.
Penger til disse utgifters dekning må by- og herredskommunene hovedsakelig skaffe sig ved å utligne skatter på sine innvånere, men de har også bedrifts- og gebyrinntekter. I byene faller vel 60 pct. på skatter, ca. 20 pct. er bedriftsinntekter, 5 pct. gebyrsinntekter, 6—7 pct. tilskudd fra staten og resten inntekter av blandet art. I herredene utgjør skatteinntektene henimot 70 pct., bedriftsinntekten 8—9 pct., gebyrene vel 1 pct. og statstilskuddet omkring 12 pct. Fylkeskommunenes inntekter tilveiebringes dels ved eiendomsskatt på faste eiendommer og dels ved herredsskatt på fylkets herreder.
Til sine formåls fremme har også kommunene i stor utstrekning måttet opta lån, og det i stigende grad. Særlig har de senere års stadig tiltagende kommunale bedrifter, som krever innkjøp av store eiendommer og bygning av kostbare anlegg, nødvendiggjort optagelse av betydelige lån. I 1884 utgjorde kommunenes lånegjeld 36 439 852 kr., hvorav noget over 28,3 mill. falt på byene og vel 8,1 mill. på bygdene. I 1914 var denne gjeld steget til 214,2 mill. kr. og i 1925 til 1 500,7 mill. kr. I 1885 var den kr. 19,70 pr. innbygger, i 1925 kr. 365,94 på landet og kr. 895,14 i byene!
3. Kontrollen med kommunalforvaltningen.
Når vi ser hvorledes kommuneskattene og kommunegjelden stadig
5 — Norsk samfundslære. I.
62vokser, må vi spørre oss selv om der ingen grense er for kommunenes utnyttelse av sine innvåneres skatteevne eller for et kommunestyres adgang til å pådra kommunen gjeld. Svaret blir at vi tidligere har hatt begrenset skatt på fast eiendom og formue, men skatteloven av 18de august 1911 har også innført begrensning av inntektsskatten: matrikelskatten på landet kan variere mellem 2 og 5 kr. pr. skyldmark, eiendomsskatten i byene mellem 2 og 7 kr. pr. 1 000 kroners takstsum. Disse maksima kan dog overskrides ved finansdepartementets samtykke. Inntektsskatten må i regelen ikke overstige 12 pct. av inntekten. Den kan dog forhøies til 15 pct. og endog høiere, når kommunestyret med 2/3 flertall andrar derom og finansdepartementet samtykker. I de senere år (fra 1923) er det tillatt å utligne en tilleggsskatt på de større inntekter. Kommunestyret bestemmer at en del av inntekten skal være skattefri. Dette får stor betydning for de mindre inntekter, som endog kan bli helt skattefri; for de større inntekter har det liten betydning. Derhos har de nye skattelover innført selvangivelse av inntekt av formue. Uriktig opgave straffes med bøter. Nekter nogen selvangivelse må han betale skatt efter den formue og inntekt, ligningsnevnden har satt ham i; han har ingen adgang til å klage.
Kommunestyrets beskattende og bevilgende myndighet er derhos underkastet kontroll av fylkesmannen, og kongen, som delvis kan overdra sin myndighet til et departement. Alle herreds- og sognestyrebeslutninger, som går ut på at noget skal settes i verk, trenger fylkesmannens samtykke for å bli gyldige. Men hans veto er kun suspensivt. Gjentas beslutningen med 2/3 flertall, blir den straks gyldig; og selv om flertallet er under 2/3, blir beslutningen allikevel gyldig hvis ikke mindretallet innanker det for kongen. Overfor bystyrets beslutninger har fylkesmannen efter den nye bykommunelov intet suspensivt veto. Men alle kommunestyrebeslutninger skal forelegges ham til kontroll av deres lovlighet. Hvis han erklærer et vedtak for ugyldig, kan denne erklæring innankes for kongen eller domstolene og vedtaket må 63ikke settes iverk, før dets lovlighet er endelig fastslått. Visse beslutninger må alltid ha kongens samtykke for å bli gyldig, og herhen hører spesielt beslutninger om utgifter som skal bestrides av kommunen i lengere tid enn de nærmest følgende 5 år. Optagelse av større kommunelån vil alltid kreve kongelig approbasjon.